פסק-דין בתיק עת"מ 12884-10-11

1.         העתירה שבכותרת - עניינה החלטתה של ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, מיום 5.7.2011. בהחלטה זו, דחתה ועדת המשנה (בדעת רוב של שלושה כנגד שניים) ערר שהוגש על ידי מספר חברים בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (מחוז ירושלים) - ערר על החלטת הוועדה המחוזית לדחות בקשה לדיון חוזר בהחלטה של ועדת משנה נקודתית שדחתה תכנית (שמספרה 13075). מדובר בתכנית שביקשה להוסיף אגף אמצעי לבניין מגורים קיים בקריית הלאום בירושלים. הסעדים שהתבקשו בעתירה הם להצהיר על ביטולה של החלטת הרוב בערר שהוגש, תוך קבלת עמדת המיעוט ואישורה של תכנית 13075 להפקדה. לחלופין - קבלת העתירה במובן זה של השבת העניין לדיון לפני הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה.

רקע רלבנטי

תכנית 5649

2.         כאמור לעיל, נוגעת עתירה זו לבניין מגורים המצוי בקריית הלאום בירושלים. המתחם מכונה לא אחת בחומר שלפניי "מתחם משרד החוץ הישן". המתחם כולל מספר מגרשים. על המתחם חלה תכנית 5649. מדובר בתכנית מפורטת משנת 2004 בקריית הלאום ירושלים. תכנית זו כללה, בין היתר, הוראות ביחס לגובהם המרבי של הבניינים האמורים להיבנות בשטחה, היקף שטחי הבנייה המרביים, קווי בניין וכן דירוג הקומות. אדריכל התכנית הוא יונתן לובל. אחד המגרשים שבתחום התכנית הוא מגרש 3א, שהוא המגרש שבמוקד עתירה זו. מכוחה של תכנית 5649 הוצא עוד ביום 30.7.2008 היתר בנייה בקשר עם מגרש 3א. ההיתר כלל בינוי רציף של בניין בן 5 קומות במגרש 3א (הקומה החמישית בנסיגה).

היתר השינויים

3.         ביום 1.12.2008 הגישה העותרת לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בקשה להקלה. במסגרת זו, ביקשה העותרת תוספת של שתי קומות. זאת, על מנת להקים בניין בין שני אגפים המחוברים בקומת לובי, וביניהם חלל (צורה של מעין האות "ח" - הפוכה על ראשה). בבקשת ההקלה תוכנן שכל אגף יהא בן 7 קומות, כשהקומה האחרונה בנסיגה. לא התבקשה הגדלת זכויות הבנייה. בקשת ההקלה ("היתר השינויים") התקבלה על ידי הוועדה המקומית ביום 18.5.2009. בהתאם לכך, נבנה במגרש 3א בניין על פי היתר השינויים, ולפי העתירה - הוא צפוי להתאכלס בחודשים הקרובים.

תכנית 13075

4.         ביום 23.6.2008, חודשים מספר לפני שהוגשה לוועדה המקומית הבקשה להקלה ("היתר השינויים"), הוגשה ללשכת התכנון המחוזית תכנית מס' 13075 - היא התכנית מושא עתירה זו. תכנית זו מציעה להגדיל את זכויות הבנייה במקרקעין. ההגדלה היא במובן זה שעל מגרש 3א יתאפשר לבנות תוספת של אגף אמצעי (בין שני האגפים שגובהם כאמור 7 קומות, אשר נתבקשו בהקלה וקיימים כיום בשטח כשהם מופרדים זה מזה) - הוא אגף אמצעי בן 8 קומות (קומה 8 בנסיגה), בו יהיו 12 יחידות דיור נוספות על 40 יחידות הדיור הקיימות כבר במבנה על שני אגפיו.

5.         נתון נוסף שיש להזכירו הוא תכנית מק/13004/א. מדובר בתכנית החלה על מגרש המצוי בגבו של מגרש 3א. מדובר בתכנית שאושרה על ידי הוועדה המקומית לתכנון  ולבנייה ירושלים ביום 1.7.2010. מכוחה של תכנית זו, אושרה במגרש הסמוך - בנייתם של 6 בנייני מגורים המחוברים "כבניין רכבת אחת", בני 11 קומות (חלף 7 קומות לפי התכנון המקורי בתכנית 5649) ובאורך של 220 מטר. נבנו בהם 294 יחידות, באחוזי בנייה של 770% (סעיף 37 לעתירה). העותרת ציינה בעתירתה, כי בניינים אלה, בשל אורכם ובנייתם הרצופה, "משווים להם מראה של 'חומת בינוי'".

הדיון בתכנית 13075 בוועדה המחוזית

6.         נשוב לתכנית 13075, היא מושא העתירה שלפניי. תכנית זו הוגשה לוועדה המחוזית, וזאת לאחר שהוועדה המקומית דנה בה והמליצה על הפקדתה בתנאים. ועדת המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית, ביקשה לקבל את התייחסותו של מהנדס העיר, אדריכל שלמה אשכול, לתכנית המוצעת. מהנדס העיר תמך בתכנית. ועדת המשנה הנקודתית התכנסה לדיון בתכנית ביום 7.3.2010. היא החליטה לדחותה חרף עמדתו של מהנדס העיר ולמרות המלצת הוועדה המקומית. בהחלטה (נספח י"ג לעתירה) נקבע, שהתכנית מהווה תוספת משמעותית למגרש, בלא ראיה כוללת כלפי המגרשים מסביב. עוד נקבע, שהתכנית לא שומרת על "המודל הקונספטואלי" של תכנית 5649, בדבר "הדרגתיות כלפי הנוף ושמירה על מבטים של הבינוי הגבוה ומציעה בניית חומה כדוגמת הבינוי מאחוריה". עוד צוין, כי "המיקום המדובר רגיש ביותר מבחינת ניצפותו וסגירת המרווח בין שני המבנים תביא ליצירת 'חומת בינוי' שאינה מתאימה וראויה למקום רגיש מעין זה".

7.         על החלטה זו הוגשה ביום 27.5.2010 בקשה לדיון חוזר במליאת הוועדה המחוזית - על ידי חלק מחברי הוועדה. נימוקי הבקשה היו ההשוואה בין אחוזי הבנייה בתכנית לבין אלו שבמתחמים הסמוכים; בחינה ויזואלית ואסתטית של הפרויקט המוצע, בהשוואה לזה הקיים; תמיכת מהנדס העיר והוועדה המקומית בתכנית המוצעת; היעדר התנגדות של החברה להגנת הטבע לנדון, כמו גם חוסר בשטחי בנייה בירושלים. הוועדה המחוזית החליטה (ברוב של שמונה נגד חמישה) לדחות את הבקשה לקיים דיון חוזר בתכנית (נספח ט"ו לעתירה). בפרוטוקול הדיון נרשם, כי בפתח הדיון התייחסו יו"ר הוועדה ומתכננת המחוז ל"תופעה", בה מאושרות תכניות הקובעות זכויות בנייה באופן בינוי מסוים, ובפועל מבוצע בינוי שונה, המבוצע באמצעות הקלות או תכניות בסמכות הוועדה המקומית, כאשר במקביל לבניה מוגשת לוועדה המחוזית תכנית לשם הגדלת הזכויות. נרשם בפרוטוקול הדיון, כי תופעה זו של תכנון מקוטע, "בשיטת הסאלמי", היא תופעה בלתי ראויה מבחינה תכנונית.

8.         בהמשך לכך, צוין בפרוטוקול הוועדה, כי עמדת מתכננת המחוז היא כי הבינוי שבוצע במתחם, התעלם מהגישה התכנונית שבאה לידי ביטוי בתכנית 5649, ולפיה הבינוי יהיה הדרגתי. במסגרת זו, כך נרשם מפי מתכננת המחוז, הוגבה גובה הבינוי באופן משמעותי, תוך שנשתרבבו זכויות בנייה מחלקו האמצעי של הבניין לטובת האגפים, כך שהחלק האמצעי רוקו למעשה מזכויות בנייה ומבינוי. עוד נרשם מפיה של מתכננת המחוז, כי התכנית דנן, המבקשת להוסיף זכויות בנייה בחלקו האמצעי של המבנה, "אינה משפרת את המצב התכנוני אלא מרעה אותו". היועץ המשפטי הבהיר באותו דיון כי הוועדה אינה מבקשת להעניש יזם זה או אחר על הקלות שאושרו כחוק. יחד עם זאת, הובהר על-ידו, כי אין בביצוע בינוי והקלה כדי לחייב את הוועדה המחוזית לאשר תוספת זכויות "כאשר הדבר אינו ראוי מבחינה תכנונית". בתום הדיון כאמור, הוחלט בדעת רוב שלא לקיים דיון חוזר בעניינה של התכנית. בהחלטה הודגש, כי התכנית לא נדחתה בשל התנהלות בלתי ראויה, אלא מטעמים תכנוניים שונים שפורטו לעיל ולגוף העניין. 

9.         נוכח דחיית בקשת חברי הוועדה המחוזית לקיים דיון נוסף בעניין תכנית 13075, הגישו חמשת חברי הוועדה שהיו בדעת מיעוט, ערר לוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה. בהחלטתה, דחתה ועדת המשנה את הערר - בדעת רוב של שלושה מול שניים. מפאת היקפה הניכר של החלטה זו, העומדת במוקד העתירה שלפניי, נעמוד על עיקריה ביתר פירוט.

החלטת ועדת המשנה לעררים - דעת הרוב

10.       דעת הרוב סברה כאמור, שיש לדחות את הערר. בדעת הרוב הובעה ביקורת נוקבת על הליכי התכנון הקשורים במתחם כולו - הליכים שאירעו לאחר אישורה של תכנית 5649. כך, למשל, צוין כי "המקרה דנן מהווה דוגמא מובהקת לשימוש לרעה בהליכי תכנון, וכי קיימים שיקולים כבדי משקל של מדיניות שלא לאשר את התכנית המוצעת". צוין, כי תוספת 12 יחידות דיור במקום, אינה נותנת מענה של ממש לצורך חיוני לעיר. הנימוק החזותי שפורט על ידי העוררים, ועניינו הפער שנפער בין שני אגפי המבנה, אינו משכנע לדעת הרוב ובסיס התכנית אינו אלא, כך נקבע, "רצונו של היזם להגדיל זכויות ולמקסם רווחים".

11.       דעת הרוב עמדה על כך שתכנית 5649, שהיא התכנית המאושרת, היא תכנית חדשה לגמרי שאושרה למתן תוקף רק בשנת 2004. תכנית זו קבעה עקרונות של דירוג הבינוי במתחמים שונים, תוך התאמת הבינוי לטופוגרפיה המשתנה, והכל בשים לב למיקום הרגיש המצוי בכניסה לעיר. מטעם זה, ניתנו למגרש מושא הערר זכויות בנייה מצומצמות מאלו שנקבעו ביחס למתחמים האחרים וגם גובה המבנה שהוסדר בו - נמוך יותר. דעת הרוב הוסיפה וציינה, כי מכוח היתר השינויים שקיבלה העותרת היזמית ביחס למגרש 3א מן הוועדה המקומית, נעשו שינויים דרסטיים ביחס לתכנית המאושרת. נבנו בפועל שני מבנים המתנשאים לגובה 7 קומות, וזאת הגם שתכנית 5649 קבעה בינוי רציף בגובה 4 קומות (בצירוף קומה חמישית בנסיגה). התוצאה היא, כך נרשם, ש"התרומם המבנה כולו לגובה ומופע הבינוי התעצם". דעת הרוב הוסיפה וקבעה, כי הגם שמדובר לכאורה בשימוש לגיטימי בסמכויות הוועדה המקומית, הרי שלפי דעת הרוב, "מדובר בשימוש בוטה לרעה בהליכי תכנון ובסמכויות המוקנות לוועדה המקומית". זאת, שכן, באמצעות היתר השינויים - סיכלה למעשה הוועדה המקומית תכנון כולל למתחם משרד החוץ, שנעשה בשנת 2004 על ידי הוועדה המחוזית. דעת הרוב ציינה, כי אין המדובר רק בחוסר כבוד בין ערכאות תכנוניות, אלא ב"עשית פלסתר בנורמה תכנונית שאושרה על ידי הערכאה התכנונית המוסמכת בבחינת 'הבה ונתחכמה'".

12.       דעת הרוב נתנה דעתה גם לתכנית מק/13004/א הנזכרת לעיל, שעניינה מתחם הסמוך למגרש 3א. דעת הרוב ציינה, כי אמנם התכנית האמורה הייתה בסמכות הוועדה המקומית, והממונה על המחוז לא קבע שהתכנית טעונה את אישור שר הפנים. אולם, כך נקבע, מדובר ב"תקלה חמורה", הנובעת משיקול דעת מוטעה של הממונה על המחוז - תקלה שאף אדריכל התכנית ציין את חוסר שביעות רצונו ממנה.

13.       דעת הרוב גם ציינה בהרחבה את מהלך העניינים שקדם לבקשת ההקלה ("היתר השינויים"), שביקשה העותרת ואף קיבלה ומכוחו נבנה מלכתחילה בהיתר, המבנה הקיים במגרש 3א והכולל בעת הזו שני אגפים מופרדים בני 7 קומות כל אחד. צוין בהחלטה, כי דעת הרוב "אינה בטוחה כלל וכלל", כי מדובר בהקלה שניתנה כדין. דעת הרוב הוסיפה וציינה, כי אפילו ניתנה הקלה כדין, הרי שהוועדה המקומית צריכה הייתה להימנע מליתן אותה בנסיבות המקרה, נוכח השינוי הדרסטי של צורת הבינוי ביחס לתכנית המאושרת (מס' 5649), שאושרה כאמור רק בשנת 2004. דעת הרוב ציינה עוד בהקשר זה, כי "בנסיבותיו המובהקות של מקרה זה, אילו הופעלה הסמכות באופן מכבד וראוי, לא הייתה ניתנת ההקלה ביחס למגרש נשוא הערר, ואף יותר מכך: נעשה כאן שימוש מודע בסמכות במטרה לשנות מיסודו את התכנון באמצעות קביעת עובדות בפועל". דעת הרוב סיכמה עניין זה בכך, שניתן ליתן משקל משמעותי ביותר בנסיבות המקרה, למניעת תמריץ שלילי לעשיית שימוש לרעה בהליכי תכנון, זאת בהיעדר שיקולים תכנוניים "טהורים" כבדי משקל אחרים, שיש בהם כדי להטות את הכף.